از تقسیم کار تا پاسخگویی حلقه مفقوده حکمرانی جمعیت کجاست؟

از تقسیم کار تا پاسخگویی حلقه مفقوده حکمرانی جمعیت کجاست؟

یادداشت میهمان – محمدرضا شیخی چمان؛ استادیار اقتصاد سلامت:

«قانون دفاع از خانواده و جوانی جمعیت مجموعه گسترده ای از تکالیف را برای دستگاههای اجرائی و نهادهای مرتبط پیش بینی کرده است؛ از تسهیلات اقتصادی و حمایت های مسکن و اشتغال تا خدمات سلامت، آموزش و کارهای فرهنگی. بااین حال، در سیاست هایی که تحقق اهداف آنها به عملکرد همزمان چندین دستگاه وابسته است، تعیین تکلیف قانونی به تنهایی رسیدن به نتیجه را ضمانت نمی کند. مساله مهم اینست که چطور میتوان از هماهنگی میان دستگاه ها، تناسب منابع با تعهدات و پاسخگویی درباره ی نتایج اطمینان حاصل کرد. از این منظر، بررسی اجرای قانون جوانی جمعیت باید از شمارش تکالیف و گزارش اقدامات فراتر رود و به کیفیت حکمرانی در اجرای آن بپردازد.
قانون برای راهبری و نظارت بر اجرای خود، ساختار و مسئولیت های مشخصی درنظر گرفته است. مطابق ماده (۱)، ستاد ملی جمعیت مسئول راهبری، برنامه ریزی، ارزیابی کلان و نظارت بر اجرای قانون است و وظایفی مانند تهیه برنامه عمل و تقسیم کار ملی، تعیین نقش دستگاه ها، ایجاد هماهنگی و هم افزایی، تدوین شاخصهای ارزیابی و دریافت گزارش عملکرد را بر عهده دارد. در سطح استان هم استانداران مکلف اند بوسیله شورای برنامه ریزی و توسعه استان، راهبری، برنامه ریزی، هماهنگی بین بخشی، نظارت و ارزیابی اجرای احکام قانون را بر عهده بگیرند. ماده (۲) هم وزارت خانه ها و دستگاههای زیرمجموعه دولت را به تهیه دستورالعمل ها و برنامه های مرتبط و ارایه گزارشات شش ماهه به مجلس شورای اسلامی و شورایعالی انقلاب فرهنگی مکلف می کند. افزون بر این، ماده (۷۱) برای استنکاف از اجرای قانون ضمانت اجرا پیش بینی کرده است. بنابراین، نمی توان مساله را منحصرا فقدان تقسیم کار یا نبود سازوکار نظارتی دانست؛ پرسش اصلی اینست که این ظرفیتهای قانونی تا چه اندازه به نظامی منسجم و قابل ارزیابی برای پیگیری تعهدات تبدیل گشته اند.
پاسخ به این پرسش مستلزم توجه به ارتباط میان مسئولیت دستگاه ها، عملکرد آنها و منابع مورد نیاز برای اجرای تکالیف است. مطابق تبصره (۳) ماده (۷۱)، دستگاههای مذکور در ماده (۲۹) قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مکلف اند گزارش عملکرد شش ماهه خویش را به ستاد ملی جمعیت ارائه نمایند و ستاد هم موظف است گزارش شش ماهه خویش را به مجلس شورای اسلامی و شورایعالی انقلاب فرهنگی ارائه کند. همچنین، دولت مکلف است از سال دوم اجرای قانون، اعتبارات در رابطه با مبحث جمعیت در دستگاه ها را به پیشنهاد ستاد ملی جمعیت و بر مبنای میزان عملکرد آنها در سالهای قبل، در لایحه بودجه سنواتی پیشنهادی به مجلس شورای اسلامی درج کند. تحقق موثر این حکم مستلزم آنست که عملکرد دستگاه ها با شاخص هایی روشن، مستند و متناسب با ماهیت هر تکلیف سنجیده شود. صرف ارایه گزارش فعالیت یا مشخص کردن میزان هزینه کرد اعتبار، لزوما نشان نمی دهد که تکلیف قانونی بطور کامل انجام شده یا نتیجه مورد انتظار حاصل شده است. به این جهت، ارزیابی باید بتواند میان کمبود منابع، تأخیر در اختصاص اعتبار، موانع اجرائی، ضعف هماهنگی و کاستی در عملکرد دستگاه مجری تمایز بگذارد؛ برای اینکه بدون این تفکیک، تصمیم گیری درباره ی اصلاح برنامه ها و اختصاص منابع در سالهای بعد هم دشوار خواهد بود.
در کنار پیوند میان منابع و عملکرد، کیفیت ارزیابی اجرای تکالیف هم اهمیت اساسی دارد. ارزیابی زمانی می تواند مبنای اصلاح سیاستها قرار گیرد که وضعیت تحقق هر تکلیف بصورت روشن و قابل سنجش مشخص باشد. در این ارزیابی، باید میان اجرای کامل، اجرای ناقص و مواردی که هنوز به مرحله اجرا نرسیده اند تمایز گذاشت و دلیلهای هر وضعیت را بررسی کرد. همچنین، صرف مشخص شدن میزان پیشرفت یک تکلیف برای تعیین مسئولیت یا انتخاب اقدام اصلاحی کافی نیست؛ بلکه باید روشن شود که موانع احتمالی به تامین اعتبار، تأخیر در تصمیم گیری، وابستگی به عملکرد سایر دستگاه ها یا روش اجرای تکلیف مربوط بوده اند. چنین نگاهی می تواند ارزیابی عملکرد را از ثبت اقدامات انجام شده فراتر ببرد و به ابزاری برای شناسایی موانع و پیگیری اصلاحات تبدیل کند.
این ضرورت در سیاستهای فرابخشی، که مسئولیت اجرا و تحقق نتایج میان چندین دستگاه توزیع شده است، برجسته تر می شود. امکان دارد هر دستگاه بخشی از وظیفه خویش را انجام دهد، اما مجموعه این اقدامات به نتیجه مورد انتظار منتهی نشود؛ برای اینکه پیشرفت یک تکلیف به اقدام یا تصمیم دستگاه دیگری وابسته است. در چنین شرایطی، اگر مسئولیت هر دستگاه، تعهدات مشترک و مرجع پیگیری موانع به روشنی مشخص نباشد، امکان دارد گزارشات جداگانه ای از کارها ارایه شود، بی آنکه تصویر یکپارچه ای از وضعیت تحقق اهداف به دست آید. به این جهت، نقش راهبری و هماهنگ کننده ستاد ملی جمعیت باید در عمل فراتر از دریافت و تجمیع گزارش ها باشد. این نقش مستلزم شناسایی موانع مشترک، پیگیری تعهدات میان بخشی، مشخص کردن مسئول رفع هر مانع و اطمینان از پیگیری تصمیم های اصلاحی است؛ بدون آنکه مسئولیت قانونی دستگاه مجری یا نهاد اختصاص دهنده منابع به ستاد منتقل شود.
برای تقویت این سازِکار، نخست باید اجرای قانون در چارچوب چارچوبی یکپارچه و قابل ردیابی ارزیابی شود؛ چارچوبی که برای هر تکلیف، دستگاه مسئول، دستگاههای همکار، شاخص تحقق، زمان بندی، اعتبار مورد نیاز و مستندات ارزیابی را مشخص نماید. دوم، گزارشات دوره ای باید از لیست اقدامات فراتر بروند و وضعیت اجرای هر تکلیف، میزان پیشرفت، علت تأخیر یا عدم تحقق و اقدام اصلاحی مورد انتظار را روشن کنند. سوم، نتایج ارزیابی باید در تصمیم های بودجه ای و برنامه ریزی سال بعد بازتاب پیدا کند تا ارتباط میان عملکرد و اختصاص منابع، از یک حکم قانونی به سازوکاری عملی تبدیل گردد. چهارم، انتشار عمومی اطلاعات تجمیعی و قابل فهم، در حدود الزامات قانونی و با رعایت محرمانگی، می تواند امکان ارزیابی مستقل و پاسخ خواهی را تقویت کند. در این راه، باید میان گزارش دهی به مراجع قانونی و انتشار عمومی اطلاعات هم تمایز گذاشت؛ برای اینکه الزام قانونی به ارایه گزارش به یک نهاد، لزوما به مفهوم الزام به انتشار عمومی تمام محتوای آن نیست.
در مجموع، مساله اصلی در اجرای قانون جوانی جمعیت را باید نه فقط در تعدد دستگاه ها یا گستردگی تکالیف، بلکه در ضرورت پیوند موثر میان مسئولیت، منابع، عملکرد و پاسخگویی جست وجو کرد. ارزیابی دقیق اجرای قانون مستلزم آنست که مشخص شود هر دستگاه چه تعهدی داشته، چه میزان از آنرا با چه منابعی انجام داده، چه موانعی بر سر راه تحقق کامل آن وجود داشته و کدام نهاد مسئول پیگیری رفع این موانع است. البته تحقق اهداف جمعیتی تحت تأثیر عوامل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و فردی گوناگونی قرار دارد و نمی توان همه تغییرات این حوزه را فقط به عملکرد دستگاههای اجرائی نسبت داد؛ بااین حال، شفافیت در مسئولیت ها و ارزیابی مستند عملکرد، شرط ضروری جهت اصلاح سیاست هاست. اگر قانون تقسیم کار کرده است، گام بعدی باید اطمینان از آن باشد که هیچ تعهدی در مرز میان دستگاههای اجرائی بدون متولی مشخص باقی نماند و هیچ گزارش عملکردی بدون امکان سنجش و پیگیری نتایج خاتمه نیابد.»

منبع: modelkids.ir